低碳城市建设与评价指标体系

    低碳城市建设过程当中，开展低碳城市评价考核体系意义重大。作为主要参与者，我们所构建的这套指标体系，希望通过系统的评价城市低碳管理方面的现状，帮助城市识别自身的差距，为未来推动低碳城市发展的行动方案给予一定的技术支持。

    文 | 庄贵阳

    当前大家谈低碳经济转型问题的时候，已经不是转和不转的问题， 而是如何加速转型的问题。当前中国低碳经济转型的目标可以说是围绕着2020年单位GDP 碳排放，以及“十二五”规划当中所规定的指标来展开，中国低碳经济减排目标会分解到省区市加以落实。

    在低碳转型过程中，城市扮演着一个非常重要的角色，城市既是能源的生产者，也是消费者，同时也是政策的制定者、规划者与管理者，所以说城市在低碳经济转型过程当中发挥着非常重要的作用。

    低碳城市建设的中国背景

    这几年关于城市的话题非常热， 在20年前，包括中国政府以及地方政府都制定了地方可持续发展行动议程。地方政府在可持续发展方面所做的工作，为应对气候变化、发展低碳经济积累了非常宝贵的经验。另外在应对气候变化、发展低碳经济方面有很多合作的平台，比如说40个大城市联盟，地方可持续发展理事会等等， 在推动低碳城市建设、城市低碳的合作方面发挥了非常重要的作用。

    我们谈低碳城市建设，肯定要考虑到中国的特殊背景，比如说城市化问题。在过去的50 年中，中国的城市化进程可以说比当初这些发达国家的城市化进程都要快。比如说我们看英国，城市化进程从20%到40%用了120年时间，中国只用了22年。

    在“十二五”规划当中，政府也把城市化作为一个非常核心的内容加以强调，指出要合理确立城市开发边界，提高人口密度。中国城市化进程是以大量的消耗资源和能源为代价的，到未来， 比如说到2025年中国的城市人口增加2.5亿，超过百万的城市达到221个。

    到2030年将有10亿人口生活在中国的城市里。到2030年，中国的建筑面积会增加一倍，交通运输量会增加十倍，大量的建筑和交通发展， 可以说对中国城市化，对基础设施建设提出了很高的要求。

    中国的城市化面临很多挑战，首先是能源，在“十一五”和“十二五”规划当中也有相应的目标。像土地资源的短缺、水资源短缺这些问题， 随着私家车拥有量的不断增长带来的交通拥堵和空气污染等问题，高度能源消费的发展模式带来的能源紧张的问题，还有社会公平问题等等。

    低碳城市试点受宠

    为什么要在中国建低碳城市，有三个方面的考虑，首先是上文提到的城市化的进程，避免将来的高碳排放，推动建设低碳城市。第二个是解决城市病的问题。第三个是发展的机遇问题，中国的低碳城市建设应该说是在2008年，由世界自然基金会在中国展开的低碳城市发展项目。现在有100多个城市都在提低碳城市建设，都想成为国家的低碳城市试点。

    总的来看，中国的低碳城市建设正在从自发性、探索性、尝试性转向以国家层面政府为主导的低碳城市建设模式。国家整体层面，有五省八市低碳城市的试点。到2010年国家又选定了七个省份，去年底又选了两省五市开展碳排放交易的试点，这是在国家层面整体的推进。

    从行业层面，比如说交通运输部， 去年选定10个城市作为低碳交通自主体系建设的试点，今年选了第二批16个城市也在做低碳交通运输体系的试点。从政策层面，财政部去年开展了一个节能减排综合财政政策综合示范8个城市做试点，要求这些试点城市实现6个目标，这个目标很好记，要产业低碳化、建筑绿色化、交通低碳化、能源利用规模化、服务集结化， 还有污染减量化。

    低碳经济转型重点

    在“十二五”期间，根据国家“十二五”控制温室气体排放的工作方案，低碳经济转型重点也围绕着五个层面来展开。第一个方面要加快完善建立温室气体排放统计核算体系， 第二个方面是全面开展低碳试点示范，不仅包括低碳省、低碳市，还包括低碳产业园区、社区、低碳商业、低碳产品试点；第三个方面是建立碳排放交易市场；第四个是从社会的角度开展低碳行动，比如说社会机构、公共机构发挥示范作用开展低碳行动；最后一个重点是在国际层面，如何广泛开展国际合作。通过吸收国际低碳技术和成功经验，开展南南合作等等。

    低碳城市建设需要有一个流程，怎么建立PDCA这样的理念？P是规划，先规划，然后执行，再检查。在规划阶段是要制定低碳的发展规划，要有长期的愿景和近期的目标， 要制定相应的政策措施，开展试点示范等等。最重要的是要把这个目标整合到国民经济发展规划当中。在检查这个阶段，大家经常会提到有“三可MRV”的概念，低碳城市建设需要有这样一个环节。最后要根据检查的结果来调整规划，是否正确，是否有需要改进的地方。

    指标体系评价城市低碳管理现状

    开展低碳城市这个评价指标体系的意义，前面已经提到了“MRV”的问题。在“十一五”期间，中国能源单位GDP碳排放有这样一个通报的制度，还需要做很多工作，需要加快建立完善统计核算体系。关于低碳城市评价方法研究，现在是两个层面， 一方面是对现状的研究，另一方面是对努力程度的评估。对现状评估比较多，对努力评估比较少。学者一般做的研究、发表学术论文，是从方法上做一些探索。还有一些是地方政府出台的低碳经济评价指标体系，另有一些是以学术团体研究形式发布的报告，影响还是比较大的。

    关于开展低碳城市评价指标体系项目的情况，瑞士发展合作组在中国开展了低碳城市低碳评价指标体系这个项目。我们设计了一个主要指标体系和支撑指标体系，主要指标体系有5个领域15个指标，支撑指标体系4大领域12个指标。这套指标体系包括系统地评估城市低碳管理的现状，评价城市低碳发展的现状和努力程度， 来帮助城市制定低碳发展计划和行动方案。这套指标体系也借鉴了欧洲的一些方法。它是以行动为导向的逻辑设计，借鉴了PDCA 的理念，把现状评估和努力评估结合起来。这套指标体系虽然有城市之间相互比较的功能，但目前并没有做城市之间的排名。这套指标体系可以做外部评估，也可以做内部评估，城市掌握这套指标体系之后可以自己做城市的一个评价。

    这套指标体系的核心方法采用的是“三步走”的方法，第一步是利用指标体系清单，主要指标、支撑指标，来调研城市的现状。

    我们从城市管理、绿色经济、绿色建筑、低碳交通四个维度来对城市进行评价。

    第二步是利用指标体系这个导则来检测评价和报告。第三步是利用低碳城市计划的模板来制定低碳城市计划的清单。

    这是我们15个主要指标体系的形式，我们从经济低碳、能源低碳、社会低碳等五个层面来评价，共15个指标。为什么选这15个指标，为什么有这样的设计？我们有相应的考虑。这套指标体系对每个指标都有相应的描述，比如说它是怎么定义的，它的范围是什么，怎么来评价。这15个指标，我们将来评价现状和努力程度的时候，都要有一个评价的方法。

    这套指标体系还有一个支持指标，我们从城市管理、绿色经济、绿色建筑、低碳交通四个维度来对城市进行评价。包括指标的定义、范围、意义、计算工具、数据来源，主要还有一个行动检查表，这是我们的一个特色，这是我们城市管理方面的指标。我们这套支持指标体系当中有一个很重要的方面，就是行动检查表，这个表分为三级：控制项、一般项、优选项，对城市开展评估。我们这个评估是侧重管理方面的因素，并不评估技术层面的环节。在评估的时候，比如说在跟各个访谈者进行交流的时候， 我们都会问这套指标体系是不是系统全面，是不是有助于提高低碳管理工作的认知, 通过访谈能不能发现在低碳管理工作方面存在的一些差距， 对改进这样一个工作是不是有指导意义。通过这个表跟各个部门交流的时候，可以识别出城市在这方面是否做到，想到没想到，做到没做到，做的是否到位等等。

    这套指标体系的产出是什么？一是低碳城市的发展评估报告，基于主要指标体系和支撑指标体系的调研评估结果，可以为城市提供一个低碳发展的评估报告。行动检查表则可以帮助城市识别出它需要改变的地方，我们会为城市提供一个低碳发展行动计划的清单。这套指标体系在使用的过程当中需要注意几个方面：我们对现状和努力程度都进行评估，为了保证整个指标体系的一致性，15个指标在城市之间不要做任何调整。这套支撑指标体系主要是为了改进城市低碳方面的工作，考虑到城市之间的地域差别，将来针对评估的需要，可以在基础版的基础上添加一些特殊的指标。

    关于低碳经济，可以说它是一个理论问题也是一个实践问题，需要理论指导，也需要一些实际的解决方案。中国的低碳城市建设还处于一种宏观战略规划阶段，从零散性、尝试性、探索性的模式转向国家为主导的试点示范。我们所构建的这套指标体系，是希望通过系统的评价城市低碳管理方面的现状，来帮助城市识别自身的差距，为未来推动低碳城市发展的行动方案给予一定的技术支持。

    (作者系中国社会科学院可持续发展研究中心副秘书长)