政策如春 挑战重重

刘向东解析新能源理性发展之路

    文 | 本刊记者 春华

    在全联新能源商会三届二次会长会议上，中国电力企业联合会规划部副主任刘向东为参会人员深度分析了国家新能源政策与形势。

    他在接受本刊记者采访时表示， 新能源产业中的民营企业同国企一样代表着中国实体经济的国际竞争力。希望企业“吃透”新能源政策和形势，修正战略，迎接挑战，为行业发展、经济建设做出更大贡献。

    成绩巨大 问题凸显

    在我国现今的新能源发展形势下，新能源行业所取得的成绩体现在哪些方面，凸显的问题是哪些？在快速发展的过程中遇到了什么样的瓶颈？这是业界所关注的话题。

    刘向东表示，新能源行业取得的成绩巨大，是电力行业的新增长点。体现在：一、装机逆势增长。在全国发电装机容量负增长的情况下，2012年1 ～ 11 月，全国新增并网风电1400多万千瓦、并网光伏发电100多万千瓦；二、发电量增幅大。在全社会用电量增速5.1%、增速同比大降60%的情况下，全国并网风电发电量900亿度，增幅35.2%；并网光伏发电量40亿度，增幅600%；三、地位和作用凸显。风电和光伏发电量合计已超过核电发电量，成为我国清洁电力的第二大主力。

    刘向东认为出现的问题主要体现在以下方面：一是产能过剩，此种情况体现在光伏电池、组件，风机设备制造产业；二是经营困难，光伏产业链上游和中游经营困难，一些企业经营难以为继；地面电站微利、“金太阳”工程举步为艰；风电行业效益下降体现在从风机设备厂商到电站整个风电产业链效益下降；弃风严重，影响严重；三是光伏设备行业困难引发局部地区社会风险凸显，比如金融风险、社会稳定风险和地区经济风险。

    而“丰产不丰收”的情况也在发生，比如风电装机、电量都增加30%以上，但行业利润反而下降；地面光伏电站投资账面有收益，但实际收益为零或负；关于电站建设热、设备厂家冷；政策宣传热、实际落实难，刘向东则用“冰火两重天”来形容。

    政策环境支持新能源发展

    关于我国的新能源政策环境现状，刘向东总结到，现在是光伏的冬天，但于政策环境来说，已经发生了彻底的变化，可以用“忽如一夜春风来”形容政策转变，光伏的冬天现在是最冰点，而这意味着以后肯定会往好的方向发展，但以后恢复产业有多快，这可能是另一个需要重视的关键点。

    刘向东比喻十八大报告是“最绿的报告”，因为报告强调“支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展”，是整个能源电力行业中唯一被明确强调支持发展的。同时， 光伏产业问题和困难已受到国务院领导重视，并明确指示解决，也堪称是“最绿色政府”的决定。有关政府部门、电网企业态度积极，正在采取实际行动落实国家领导指示。

    关于可能的政策目标，刘向东分析到，第一个，是扩大、启动国内光伏市场。新能源规划2015 年装机目标是2100 万千瓦，估计可能要上调到3500 万千瓦左右，实际上是判断到2012 年年底装机达到500 万千瓦， 到2013、2014、2015 年每年新增1000 万千瓦。这1000 万千瓦里面可能主要是光伏发电，因为据了解， 光热所占比重较少，一般总共不会超过二三百万千瓦，所以未来的新增装机将主要体现在光伏方面。

    第二个，促进科技进步是另一个目标，实际上这个目标是最核心的。

    第三个，把降低成本作为一个重要目标，希望大型地面光伏电站发电成本由1 块钱下降到8 毛，这是2015 年的目标。另外可能要考虑到产业重组和产能过剩，包括考虑到启动了国内市场之后还是产能过剩，所以必须把启动国内市场和淘汰落后企业产能结合起来。

    还有就是制定整个产业发展的一些配套政策，一是大力推进分布式光伏发电建设。二是对于小的分布式光伏发电站实行备案制。三是要加快制定出台国家层面分布式发电管理办法。另外，还有大量的技术标准规范等，如附加光伏建筑标准等。

    完善补贴机制也是一方面，现在风电每度电是补2 毛钱，2012 年的风电是900 亿度，就要补贴180 亿。另外就是生物质发电每度电7 毛5，相当于每度电要补到3 毛多。现在风电每年增加300 亿度，相当于每年又增加了60 亿。其次还要考虑兼并重组、财政政策、减免所得税等。还有就是强调加强规划管理，这也是可能采取的一些措施。

    政策落实挑战重重

    政策能否落实，何时落实？这也是相关企业特别关心的问题。刘向东从六个方面进行了分析：第一，政策能否超越行业发展规律？第二，目前我国的能源管理体制落实这些政策够不够？第三，整个规划管理能不能到位？第四，产业链利益分配是否均衡？第五，补贴机制如何完善和落实？第六，相关的具体办法、标准、规范等什么时候可以落实？

    第一，政策能否超越行业发展规律。整个光伏产业在未来电力结构中占的比例会有很大提高，但还不会是主力。从一些权威机构，像国际能源署的报告来看，到2050 年就全球来讲，光伏在电力结构的占比中也不会超过20% ～ 30%，当然个别国家可能会高一些。

    刘向东认为，现在发达国家发展太阳能发电基本上可以分为两类模式，一类是像德国、意大利和日本。第二类是像美国、英国、法国。两类国家政策支持力度和发展思路有很大差别，主要是由于电价结构、能源安全和碳税环境不同。电力是一种同质、大量消耗型商品，如果成本很高，推广起来肯定也特别难。德国的居民电价是整个欧洲最高的，现在是0.24 欧元，比欧盟平均水平高出近一倍， 比较容易实现用户侧平价上网。我国居民电价最高的地区是广东，为6 毛钱，其他大部分都在5 毛钱左右。靠居民发展光伏的经济刺激效率并不是很大，当然商业用户电价是比较高的， 所以将来分布式发电在商业这一块可能发展会比较快。

    刘向东分析，任何一个行业的持续快速发展，肯定是由于能给客户创造超额价值。光伏发电给客户的超额价值主要是环境价值和能源安全价值。欧盟，特别是德国、意大利能够引领光伏发电革命，很重要的一方面就是它的能源安全价值很大。欧盟的能源自给率是50%，德国是40%，意大利是15%，欧盟能源政策的首要目标就是能源安全。特别是随着近年来， 俄罗斯多次动用天然气武器进行威胁，进一步强化了德、意等国光伏发电的能源安全价值。

    法国的能源自给率虽然低，但是它的电力主要是核电，自给率很高， 美国的能源自给率这两年由于页岩气快速提高，已达到80%，英国也是80%，所以这些国家发展光伏的积极性不高。但对于我国而言，能源自给率是90%，光伏发电的能源安全价值目前很小。

    关于环境价值，国外很重要的就是碳税，如果增加了碳税，那么其他的非清洁电力成本就提高了，发展光伏的积极性就会相应提高，这是非常重要的。

    从行业发展规律看，靠补贴的行业能不能做到持续稳定快速发展。补贴的持续性在世界各国来说都是一个问题。另外如果电站靠补贴就能获得高利润，那就违背了补贴的初衷，补贴的目的是为了促进推广应用和技术进步，有高利，就应该下调补贴水平。

    综上所述，我国光伏发电快速发展的环境还不具备，不可能持续快速发展。

    第二，是管理体制落实够不够。现在是由国务院牵头落实，这是一个很大的突破，但我们国家一直都是多头管理，部门之间的协调需要加强。

    第三，是规划管理不到位。新能源规划与电力、电网规划不协调， 全国规划和地方规划不协调，只有电力发展规划没有电价规划和补贴规划等，都会影响到政策的执行和效果。

    第四，是产业链利益分配不均衡。无论光伏发电还是风电，目前为什么困难重重，最核心的就是利益分配不均衡。在大力发展的时候，设备商、发电商、地方政府都是最受益方， 但对电网的成本补偿不够。在可再生能源法中只是规定对接网工程予以补偿，实际上消纳新能源还需要其他大量成本，以及经济损失，完全让电网“背”是不合理的，应该予以补偿， 否则必然是难执行、难持续。这不仅与国际经验不符，也与国企改革的方向不符。

    第五，是补贴机制如何完善和落实。一个是补贴总量，未来仅光伏一项， 按3500万千瓦计算就是200多亿的补贴，这一部分政府能不能拿出？另一个就是补贴机制，应实行度电补贴，三段式电价。还有就是要尽快改革补贴的支付方式， 提高发放效率。

    刘向东指出，对于光伏产业，不仅要向前看也要向后看，要看到新能源发展的漫长历史，一路走来都是磕磕绊绊。过去5 年成本下降得很快， 未来成本不一定会下降得很快。另外， 还要站在行业的角度上来看，电力是一种大众的消费品而且还是一种非常基础的消费品。电力供应有四个特性“安全、稳定、经济、清洁”，这四个一定要统筹考虑，尤其是“经济” 和“清洁”必须同时考虑到。如果成本很高的话，产业肯定会受不了，像有色、钢铁等行业对电价高启的意见特别大，这也是比较现实的。新能源发展太快，必然导致电价上升，各方面不一定能承受。各种电力的替代是一个漫长的过程。

    “我们既期望启动国内市场又要做到与开拓国际市场并重，虽然在国际上比较困难，但还是不能放弃。另外就是要加大科技创新，特别是基础科研力度，做到多种技术路线与多种方向并重。利用全球低迷时期，加大收购国外技术的力度。还有一个就是要关注储能， 因为发电后肯定需要存储，到2030年、2050年肯定需要储能的调节。”刘向东如是说，“最终光伏发电的发展要靠降低成本，实现平价上网”。

    总体看来，虽然政策支持，但我国光伏发电不具备大规模快速发展的条件，2015 年光伏发电3500 万装机的目标较难实现，除非光伏发电成本大幅下降（东、西部地区分布式光伏发电成本分别降到0.8 元/ 度和0.6 元/ 度以下）或者国家开征碳税。风电正进入平稳发展期，由于政策支持力度加大，低风速地区和海上风电发展会加快，每年新增发电装机容量在1800 万千瓦至2000 万千瓦左右； 2020 年以后，特别是2030 年以后， 随着太阳能发电成本的下降，智能电网技术、储能技术和间歇式能源应用技术的发展，光伏发电发展速度将加快，逐渐成为主力电源。

    目前新能源政策需要重点研究和支持的还有以民用热水器为代表的小型光热。我国民用光热走在世界前列， 节约了大量能源，满足了大量的社会需求，而且国家基本没有补贴，完全靠市场竞争发展壮大。如果能予以大力支持和适当补贴，更能起到事半功倍效果，刘向东建议。

    刘向东表示，应共同呼吁完善能源管理体制、机制；共同呼吁完善有关具体政策；政策制定过程应该公开、民主；科学界定新能源的消纳成本，建立对电网企业消纳新能源的经济激励机制；完善约束机制；尽快出台国家层面的分布式发电管理办法；尽快出台光伏发电电价管理办法、尽快出台附加光伏建筑物标准等。

    企业要挑战“铁人三项赛”

    在提到对新能源企业有何建议时，刘向东表示，要用三种眼光看新能源，修正企业战略。

    一是要有历史眼光：向前看，也要向后看；二是要有行业眼光：不仅从全球看，也要站在能源行业里看； 要全面理解“安全、稳定、经济、清洁”的含义；三是要有全面的国际眼光：不要简单的“拿来主义”、“言必称德国”。

    刘向东强调，各国能源电力发展阶段、能源资源禀赋、能源自给率、电价水平、碳税政策等都有很大不同， 必然有各自不同能源电力政策和发展道路。相应也会有不同的新能源发展模式和道路，对于企业来说，把握节奏与把握方向同等重要。虽然新能源将必然取代常规能源，但各类电源形式的相互竞争和替代不仅是经济、技术问题，更涉及世界观、利益、政治和情感，是一个复杂、漫长的博弈过程，不可能一蹴而就，企业要做好挑战“铁人三项赛”的准备。

    刘向东认为，修订企业战略，统筹国际、国内市场很重要，应该做到分布式和集中式地面电站并重；要聚焦科技创新和降低成本：要向技术上游进军、实行多种技术路线并重，收购国外技术。他同时建议大家关注和进军储能，包括电池、其他储能技术如压缩空气储能等。