新能源产业国家政策落实情况深度评估

文︱ 李睿

一、评估工作的基本情况

2013年下半年以来围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生等一系列政策措施陆续出台，为广泛听取新能源民营企业的呼声，深入了解政策措施落实中的困难和问题，并提出有针对性的意见建议，推动各项决策部署和政策措施的完善与落实。全国工商联特委托新能源商会对新能源领域“落实企业投资自主权，向非国有资本推出一批投资项目的政策措施落实情况”进行评估。

依据全国工商联统一下发的评估实施方案，我会向会员企业发放了《全国工商联关于落实企业投资自主权和示范项目开展第三方评估的问卷》（以下简称“问卷”），共收到36份有效问卷，同时定向召集7家具有代表性的会员企业召开了“全国工商联关于落实企业投资自主权和示范项目开展第三方评估的座谈会”（以下简称“座谈会”）。通过上述两项工作的实施，并进行整理和分析得出以下结论：近一年来，在新能源领域，国家为促进民间资本投资所制定的一系列政策措施落实比较到位、取得了一定成效，但也存在问题需要进一步改进。

二、《政府核准的投资项目目录（2013年本）》评估结果

（一）相关文件的贯彻落实情况

总体上看，《政府核准的投资项目目录（2013年本）》实施成效显著，主要体现在以下几个方面：

一是政策贯彻落实情况较好。一方面，企业对相关文件基本知晓。依据问卷调查结果，参与此次调查前，大部分企业对《政府核准的投资项目目录（2013年本）》（2013年12月2日起施行）都有所了解，具体体现为：了解相关内容的企业占比37.8%，听说过的企业占比为29.7%，合计占比达67.5%。此外，半数以上企业对《政府核准投资项目管理办法》（2014年6月14日起施行）有所了解。具体体现为：了解相关内容的企业占比27%，听说过的企业占比29.7%，合计占比为56.7%。

另一方面，政策落实比较到位。参与问卷调查的企业中有51.4%认为，近一年以来国务院关于进一步缩减投资核准范围政策的落实比较到位，认为国务院关于进一步下放投资核准权限政策落实到位及比较到位的占比合计达45.9%。

图1：国务院缩减投资核准范围和下放投资核准权限政策落实情况

二是政策实施成效明显。依据问卷调查结果，近一年以来，企业认为其投资自主权有一些扩大的占比达到62.2%，体现大部分企业对政策实施效果较为认可。

图2：企业投资自主权变化

从政策调整、改进的具体情况看，问卷调查结果显示，除部分企业不清楚情况外，大部分企业认为前置条件的审批权限已经根据核准权限的下放相应做了调整，其中企业对用地预审及环评审批核准权限的下放感觉较为明显，二者分别占比为35.1%、29.7%。

图3：根据核准权限下放规定已做出调整的审批权限

（二）贯彻落实相关文件过程中存在的主要问题和典型案例

就新能源领域而言，国家进一步缩减投资核准范围、下放核准权限的政策出台后，项目审批流程与前期相比已明显简化，但还存在一定的问题，主要表现在：

第一，缩减投资核准范围仍然偏小、核准权限下放力度依然不足。目前，针对新能源领域缩减投资核准范围、下放核准权限的政策主要集中于风电、光伏领域，对其他新能源领域的相关权限下放还不到位。

第二，各省市核准、备案细则不一。目前国家已经把光伏项目的核准备案权限下放到各省市，部分省市已出台了相应的项目核准、备案细则，但目前存在的问题在于各个省市政策落实的细则不一、步调不太一致。就具体情况看，目前河北省已经下发了《关于光伏电站项目由核准制改为备案制的通知》，要求光伏电站项目按照《河北省固定资产投资项目备案管理办法》及相关文件进行备案管理；广西省则采用光伏项目评比打分的模式。综合排名前五位的项目被视为等同于备案的项目，其他项目则还需完善相应材料，继续等待备案名额。内蒙古则实行盟市备案管理的方式，将年度规模分解到各盟市，但该政策只把项目目录列出来了，具体实施细则和备案进度却未予以说明。总体来看，各个省市步调不一，进度不一，要求不一，方法、规则不一，这是影响当前新能源项目核准、备案存在的一大问题。

第三，不同类型项目的备案要求不一。目前，分布式光伏电站可分为三大类，一类是集中成片开发的分布式光伏电站项目，项目规模10MW-20MW，其项目备案是按照传统的分布式发电项目要求到发改委申请材料、报备；另一类为家庭小型光伏电站系统，项目规模通常为几kW，这类项目只需到电网公司申请备案，而不用到发改委申请报备。但还存在一种介于两者间的情况——小型商用光伏电站系统。这种情况，是到发改委备案还是到电网公司备案，目前还不明确。

第四，部分市县级地方政府对审批流程不够了解。例如，部分地方政府以前没有做过“金太阳示范工程”，对分布式光伏电站审批的整套流程不太了解。因此企业进行项目报备、审批时还需向地方政府介绍项目审批的整套流程，这在很大程度上将耽误项目的推动。

（三）进一步改进贯彻落实有关工作的意见和建议。

第一，进一步缩减新能源领域投资核准范围、下放核准权限。小规模可再生能源利用项目，包括电、热力、转化（比如利用新能源制氢等）以及涉及民众生活相关的、改善环境的项目，包括光伏电站、光热电站、环保移动充电装置、小秸秆电站等，50MW以下项目建议取消核准改为备案。

第二，协调、统一各地项目核准备案管理办法及流程。应该在国家对项目核准备案管理办法要求的基础上，尽快协调、统一各地的项目核准备案管理办法、流程，并建设全国联网的项目审批、核准、备案管理信息系统，规范业务工作流程，推进信息共享，实行标准化、信息化管理。

第三，明确不同类型项目的备案要求。应根据项目类型、规模等制定明确的备案管理办法。

第四，加大市、县级地方政府投资项目审批业务培训力度。应建立一套标准化审批流程，省级政府牵头加大对市县级政府投资项目审批流程、政策法规等事项的培训，进一步提高项目审批效率。

 

三、首批80项示范项目评估结果

（一）相关文件的贯彻落实情况

一是政策贯彻比较到位。依据问卷调查结果，参与此次调查前，半数以上企业对《国家发展改革委关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》（含首批80项基础设施等领域鼓励社会投资项目，2014年5月18日发布）有所知晓，具体情况为：了解相关内容的企业占比35.1%，听说过的企业占比21.6%。

第二，政策取得一定成效。依据问卷调查结果，只有约20%的企业认为首批示范项目的推出，在扩大基础设施等领域对民间投资的开放力度，激发民间投资潜力，优化投资结构等方面的作用显著，而大多数企业选择的则是居间态度，认为首批示范项目的作用一般。

（二）贯彻落实相关文件过程中存在的主要问题和典型案例

综合评价首批80个示范项目实施情况发现，目前民间投资在基础设施、基础产业等领域的投资存在的问题主要在于进入难（占比51.4%）、盈利模式不明确（占比48.6%）、领域不够宽（占比35.1%）以及参与程度不够深（占比35.1%）。

图4：民间基础设施等领域投资存在的问题

第一，进入难。目前，民间资本参与基础设施等领域投资还面临着很多非政策性壁垒，如在技术方面，民营企业核心技术竞争力较弱；在资本规模方面，资金有限的民营企业在石油、电力等行业中显得极为弱小；在企业主营业务方面，某些民营企业在探索新能源领域时面临着高额的转型成本。因此，参与问卷调查的企业大多数未取得参与首批示范项目的投资资格，普遍反映进入门槛高、难度大。

第二，盈利模式不明确。由于盈利模式不明确，为规避投资风险，民间资本参与基础设施等领域投资更倾向于选择的方式是合作（占比70.3%）、参股（占比62.2%），而不是风险较大的独资（占比21.6%）或控股（18.9%）方式。

第三，领域不够宽。由于民营企业难以进入基础性、利润来源稳定的垄断或半垄断的行业，只能介入一些边缘产业并分享一些边界利润，导致项目承揽竞争力弱，丧失投资的市场机会。目前，民间资本参与基础设施等领域投资的动因主要是扩大投资领域（占比61.1%）。通过首批80个示范项目的具体情况来看，项目主要集中于电信、光伏、港口、公路等领域，覆盖范围仍然较为有限。具体就新能源行业而言，首批80个示范项目中共有21个新能源项目纳入进来，但其中有18个为光伏项目，只有2个风电项目和1个水光互补项目，而新能源包含风电、光伏、太阳能热利用、太阳能热发电、生物质能等众多细分行业，其他行业都还未纳入首批示范项目范围，这在某种程度上将挫伤其他新能源领域企业的投资热情。

图5：首批示范项目分布范围

第四，参与程度不够深。由于盈利模式不明确、融资难、风险大、进入难等因素影响，民间资本参与基础设施等领域投资的总体表现为参与程度不深。

（三）进一步改进贯彻落实有关工作的意见和建议。

第一，进一步降低准入门槛和标准，消除民营资本的进入壁垒。

第二，建立各级政府向民间资本开放基础设施等领域、发布示范项目的机制，并明确项目申请条件、参与建设营运的方式、盈利模式、治理结构、参与程序等。

第三，落实民间投资36条及其配套实施细则，扩大允许民间投资进入的领域。

第四，推进资源价格和服务价格的改革，完善价格形成、调整和相关补偿机制，增强基础设施、基础建设等领域对民间资本的吸引力。

 

四、改进和规范核准、备案行为评估结果

（一）相关文件的贯彻落实情况

第一，项目核准、备案程序有所改进。依据问卷调查结果，企业认为近一年以来在投资项目核准、备案程序均有明显改进，其中认为项目核准（备案）手续简化的占比40.5%（35.1%），程序优化的占比35.1%（29.7%），限时办公的占比27%（18.9%）、在线运行的占比21.6%（24.3%）。

第二，取消、下放核准备案权限带来办事效率的提高。依据问卷调查结果，企业认为近一年以来取消、下放核准备案权限带来办事效率的提高，其中认为项目核准改备案（核准权限下放）后，程序更少的占比35.1%（35.1%），办理更快的占比35.1%（29.7%），材料更简单的占比27%（32.4%）。

（二）贯彻落实相关文件过程中存在的主要问题和典型案例

目前，尽管改进和规范核准、备案行为取得了一定成效，但也还存在一定的问题。从问卷调查结果来看，有73%的企业认为当前核准程序及条件仍然是制约企业自主投资的最主要因素。

第一，超过法定办理期限。依据问卷调查结果,项目核准、备案机关在审核企业投资项目时，不同程度地存在超过法定办理期限的问题，同时在核准过程中21.6%的企业表示遭遇过对符合条件的项目无故不予受理的情况。

图6：项目核准和备案机关审核企业投资项目时存在的情况

第二，项目核准在线运行系统未能普及。建立项目联网审核机制，可使审批公开、透明、公正，提高核准审批的效率。然而目前只有部分省市建立了项目核准在线运行系统。依据问卷调查结果,只有23.5%的企业表明项目核准机关已建立了项目核准在线运行系统，并可根据编号在线查询、监督核准过程和结果。

第三，咨询、评估机构中介费用过高。依据问卷调查结果，半数以上企业在选择具备资质的工程咨询机构编制项目申请报告时，仍然存在项目核准机关指定咨询机构的情况（占比46.9%），并且项目核准机关委托工程咨询机构对企业项目进行评估时，咨询机构会收取企业一定的费用（占比72.7%）。以生物质发电项目为例，此类项目规模较小，而咨询、评估机构中介收费标准往往参照大型火电项目，中介费用大约占项目投资额的20%，这势必会影响投资者的积极性。

（三）进一步改进贯彻落实有关工作的意见和建议。

继续改进核准、备案行为，不断增强企业的投资自主权，关键在于：

第一，改进和规范企业投资项目核准和备案行为，精简审批事项，简化审批程序，缩短并严格规定审批时限。

第二，加快建设全国联网的项目审批、核准、备案信息系统，建立完善纵横联动协同管理机制。

第三，规范前置审批及其中介服务的设定依据、管理办法、审批内容、审批条件、办理流程、办理时限、收费标准等。

五、政策落实总体情况评估结果

（一）政策落实情况的总体评价

第一，民间投资面临的“玻璃门”、“弹簧门”和“旋转门”问题有一定改善。依据问卷调查结果，半数企业认为民间投资面临的“玻璃门”、“弹簧门”和“旋转门”问题有所改善，其中认为有明显改善的企业占比相对较小，仅为2.7%，认为有一定改善的企业占比达45.9%。

图7：民间投资面临的障碍

第二，出台了可操作性和透明度更强的配套措施。依据问卷调查结果，56.8%的企业认为近半年多以来，部分部门进一步细化、实化实施细则，出台了可操作性和透明度更强的配套措施。

第三，清理和修订了民间投资的有关政策法规。依据问卷调查结果，51.4%的企业认为近半年多以来，部分部门全面清理和修订了有关民间投资的行政法规、部门规章以及规范性文件，以营造各类投资主体一视同仁的政策法规环境。

第四，部分重点行业引入了竞争机制。依据问卷调查结果，企业普遍认为能源（占比45.9%）、金融（占比27%）、电信（占比21.6%）等重点行业领域进行了改革和机制体制创新，积极引入了竞争。

图8：进行改革创新并积极引入竞争的行业领域的情况

第五，民间投资发展的舆论环境有一定改善。依据问卷调查结果，67.6%的企业认为近半年以来，民间投资发展的舆论环境有一定改善。

（二）进一步贯彻落实过程中存在的新情况、新问题

第一，融资难依然是困扰民营企业投资的最大问题。就分布式光伏项目而言，由于项目规模小、收益率低、风险高，导致企业融资较为困难。据了解，目前由于缺乏盈利模式、融资难等因素制约，30个分布式光伏示范项目大都没有实际动工，这与当前各企业疯狂争取分布式光伏项目路条的现象又自相矛盾。这一方面体现了企业抢资源的心理，另一方面也反映出相应的金融扶持等配套政策还不够完善。

第二，小规模新能源投资项目的政府重视程度不足。以生物质行业为例，小型秸秆气化发电站项目规模一般为1.2MW-2.4MW，虽然是遏制雾霾天气、增加农民收入、节能减排的好项目，但由于单个项目规模小、投资少，当地政府和官员对此类项目的重视程度往往不够，相应的支持政策不到位，影响了行业的整体发展。

第三，小规模新能源投资项目审批模式存在一定问题。以生物质行业为例，由于小型秸秆气化发电站项目属于发电行业，政府部门习惯性套用煤电项目（一般都在千万千瓦级）的审批模式，将它纳入工业项目的审批程序，需要征地、挂牌，导致项目审批周期长、投资大。

（三）加强和改进贯彻落实工作的建议

第一，进一步完善中小企业金融服务体系，加强金融产品创新，引导和鼓励金融机构增加对中小新能源民营企业的信贷投放。同时，对小额贷款公司支持中小微企业的贷款，也制定和落实相应政策进行奖励和风险补偿。

第二，加强对优质的、具有广泛社会效益的小规模新能源投资项目的重视程度，并制定相应的扶持政策，推动行业的进一步发展。

第三，因地制宜改进小规模新能源投资项目审批模式。针对部分新能源行业的特殊情况，制定有针对性的审批模式。