文︱翟勇

随着化石能源的日益减少和环境污染问题的日益严峻，确立新能源立法的地位和发展方向，已经成为我国能源立法工作必须认真思考的重要问题，因为严重的环境污染和能源危机问题，需要新能源在未来的国家发展中发挥重要作用，这关系每个中国人的切身利益和诉求，我们的执政党及政府已经向污染宣战，需要新能源担当重任。

而如何确立新能源立法的地位和发展方向，以建立高效、健全、适合我国国情的新能源法律规范系统，关键是首先明确新能源立法的思想基础，这是从法哲学的角度出发，保证新能源立法工作在科学和理性的道路上发展进步的必由之路。就如同我们需要首先弄清道路，再开始在道路上行走的道理一样。本文力图在总结多年来我国能源立法经验和教训的基础上，结合当前我国能源状况和环境污染状况，努力探讨我们新能源立法的思想基础和正确的发展方向，以便为我国新能源立法更为科学，特别是更有利于保障我国能源发展战略的实施和国家的能源安全，尽一点绵薄之力。

一、我国新能源立法的思想基础

1992年6月，里约“联合国环境与发展会议”上，183个国家的政府首脑签署了五个实现和贯彻“可持续发展”的国际文件，其中之一的《21世纪议程》在有关交通、通信部分的内容中提出了需要更有效、更环保地使用能源的要求，应当被视为国际社会新能源立法最早的思想基础。因为对这一思想的内涵可以清楚地做出这样的推论：一是要使我们传统利用能源的方式更为清洁，更为适应环境保护的要求；另一方面则是需要人类寻找更为清洁的能源即新能源。而对于我国新能源立法的思想基础来说，又不仅仅限于上述思想，除此以外，还有两个更为重要的思想基础：一是我们三十年能源利用及能源立法工作经验的总结；二是“十八大”提出的生态文明建设的思想主张。

（一）我国三十年能源立法工作总结

中国在可持续发展的理念下开始了能源立法，于1995年首先制定了第一部能源法律即电力法，其中，“国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电”的内容直接表达了在能源利用中，鼓励和支持发展利用可再生能源和清洁能源的理念。此后相继制定了煤炭法、节约能源法和可再生能源法等，均体现了可持续利用能源的思想。其中，可再生能源法是我国新能源立法的重要思想基础。

可再生能源法的立法思想。2005年制定的《中华人民共和国可再生能源法》第一条规定：“为了促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展，制定本法”。其中包涵了这样几方面内容：一是促进可再生能源的开发利用；二是增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全；三是保护环境；四是实现经济社会的可持续发展。但是，从全面、准确地确立新能源和可再生能源立法思想的角度出发去审视，这部法律也存在一些具体问题。首先，对如何实现能源安全，法律中并未做出具体规定，使得第一条相关立法宗旨的规定名存实亡；其次，在促进能源技术发展方面，法律规定尚有较大差距，诸如对技术研发优先领域的确定、技术强制标准的制定、技术研发的资助与奖励、技术成果的转化与采购、技术成果的保护、技术开发的合作与商业化等；第三，从法的可操作性上来审视，可再生能源法总体上是政策框架法，内容过于原则，其有效实施有赖于国务院及其有关部门适时出台配套的行政法规、行政规章、技术规范和相应的发展规划；第四，在全方位考虑适应社会实际需要方面存在争议。如有人认为第十六条规定国家鼓励发展能源作物，未充分考虑能源作物与中国土地和粮食生产的矛盾冲突。该法第十七条规定国家鼓励太阳能光伏发电，却未能对单晶硅、多晶硅提炼和制作所造成的环境污染问题做出相关控制性规定；第五，关于执法主体及其能力建设方面，法律缺乏更为明确具体的规定，使得法律难以有效实施，等等。

（二）生态文明建设思想与我国的新能源立法

生态文明建设是“十八大”根据我国“环境资源约束强化”的现实提出的确定和指导未来我国发展方式的重要思想，这一思想在指导我国各项事业发展上，明确了这样两方面内容：一是“尊重自然、顺应自然和保护自然”的思想，这一思想的核心内容是强调不能单纯因为人类在主观上对经济利益的需求、对能源的需求而破坏人类赖以生存的自然生态系统，相反要在尊重自然运动规律、保护生态系统的前提下去满足人类对能源的需求。二是关于把生态文明建设融入政治、经济、社会、文化全过程的思想，这一思想的核心内容就是要求我们做一切事情，包括能源立法工作，都应当把生态文明建设放在突出位置，这是将前一个思想具体化。生态文明建设的思想主张无疑成为我国新能源立法的思想基础，因为对化石能源不合理的传统利用方式，违背自然规律，破坏生态系统，而新能源利用符合生态文明建设的要求。同时，生态文明建设思想也为我国有效利用新能源指明了方向。按照生态文明建设思想的要求，并根据我国的实际情况，需要从战略的高度，做好新能源利用的长远发展规划，有计划地制定阶段性发展目标和方案。

二、我国新能源立法的发展方向

如何确立科学的新能源立法思想是决定我们未来是否有效实施新能源发展战略的重要因素之一。这一方面需要我们找到我国在能源立法中存在的问题，另一方面应当学习借鉴国外的先进经验，并将这些经验与我国的实际相结合，形成适合我国客观实际的新能源立法的科学思想，来指导我们的能源立法工作。

（一）我国新能源立法有待进一步完善的问题

近年来，许多从事能源工作的研究者和实践者以及从事能源法律规范的研究者和实践者，从各个不同的角度提出了诸多针对我国实施新能源战略过程中存在的问题，这些问题也反映出我国在相关立法思想上存在的差距，这里对有关问题做一个概括说明：

首先，在战略上缺乏系统思考和科学布局。对于我国新能源发展的区域优势和各区域的技术、产业能力及其协调配合，各区域能源利用状况等，国家应当有一个系统的思考和规划，形成有效、有序的发展布局。比如陆地上的风能、太阳能和生物质能、核能、水电等的发展布局，海域的太阳能、风能、洋流能、潮汐能等的发展布局，以及传统能源煤炭的清洁发展、利用等，应当有系统的考虑，而不能各地混乱发展，各自为政，导致人力、物力、财力和资源的重复建设、重复发展，结果导致严重的浪费和冲突。有关这个问题，在立法思想上的欠缺是明显的，这需要我们研究和得出适合我国能源立法的系统科学思想，以系统科学的理论指导我们的新能源立法工作。

其二，能源立法思想严重滞后。保障新能源健康发展的基础，应当是在系统思维和科学布局的基础上，建立规则和秩序。而目前我国相关立法思想十分落后，在有限的法律规范中，甚至出现严重的冲突和矛盾。

其三，从立法思想上，没有有效解决管理体制混乱的思路。我国能源立法对解决部门管理的协调机制，缺乏有效的办法。对此，有学者认为，造成这种结果的原因主要有三个：一是“缺乏互相之间商讨的机制，对一件工作争抢先机，自己干自己的，不商量”；二是“各个部门不能很好配合，使一些政策不能及时出台”，“文件并不是没有成形，技术支撑部门做了比较多的工作，文件已经比较成形了，但却迟迟公布不出去，这是各个部门不能很好配合，不能一起商量或者办事拖拉导致的”；三是“有些部门没有按照自己的职能开展工作，不是不作为，而是为了追求本部门的业绩而超作为，结果不切实际，适得其反”。但导致这样结果的原因，我们仍然需要回到立法上来。在立法思想上，畏惧于解决这些问题，或者绕开这些问题，迁就不合理的现实管理模式，这些都反映出相关立法思想的欠缺。

其四，没有从立法思想上解决能源技术发展中走捷径、模仿和抄袭别人技术，技术创新乏力的问题。法律甚至没有对这些问题做出任何有效的规范。没有从立法思想上认识到，这种所谓“走捷径”看似“捷径”，实际上是固守落后，堪舆人后，其结果必然是技术创新乏力，永远被动挨打。习惯于抄袭和模仿的行为根源于主观上放弃创造的惰性思想，任其发展下去，将压抑中国人的聪明才智和发明创造精神，使中国人一代代养成依赖和懒惰的恶习，甚至养成奴颜婢膝的心理，而对此，我们的立法无能为力，而关键的问题又处于立法思想上的怠惰。

其五，面对市场监管机制不健全，导致垄断经营和恶性竞争的现实。在相关立法上缺乏深邃、系统的思考和运筹；使得法律无力解决社会上出现的新能源混乱发展的局面，盲目发展和恶性竞争的现实等等，这些均需要我们在不断完善相关立法思维，提高立法认识水平的前提下予以解决。

（二）学习借鉴国外能源立法的先进思想

1.美国的经验

尽管美国人费尽心机地遏制中国的发展，但该国在新能源发展上和相关法制建设上的经验，值得我们借鉴。尤为突出的是其注重能源利用效率。首先，从新能源战略上看，该国的新能源战略确立了四项基本原则或者称重点，其中第二项重点即为能源效率。第二，从措施、手段和目标上看，其实现新能源战略的主要手段是提升能源技术和能源效率技术，具体措施和目标是通过提高能源效率满足部分电力增长需求。第三，从政府行为上看，奥巴马上任第一周颁布了两项总统令，其中要求提高燃油使用率。此后，又推出“复兴和再投资计划”，目标是提高公共建筑的能源使用效率。政府投资500亿美元用来提高能效和扩大对可再生能源生产。第四，从国家立法上看，美众议院通过了清洁能源与安全法案（ACESA），该法案阐述了美国新能源政策的具体内容，其中包括：发展清洁能源经济，提高能源效率。总之，美国的新能源战略体现了效率优先的原则。

2.德国的经验

作为资源、能源短缺的国家，德国通过完善能源立法，实现新能源发展战略，为此制定了一系列相关法律，这里对德国的相关立法进程做一个概括介绍：1990年，该国制定电力输送法，规定：电网运营商有义务接纳在其供电网范围内生产出来的可再生能源电力，并对所输送的电力给予偿付；位于可再生能源电厂最近距离的电网运营商，有接纳该可再生能源电厂电力的义务；电网经营者应当优先购买风电经营者生产的全部风电并给予合理的价格补偿（强制义务）；有权定价的单位，有义务保证可再生能源发电入网的最低价格；电网公司被要求与可再生能源发电联网并减少常规能源电量。2000年德国制定可再生能源法，取代电力输送法，特别解决了供应由水力、风力、太阳能、垃圾堆气体、污水气体、矿井瓦斯或生物质生成的电力购买和偿付问题。为了加大对可再生能源的管理力度，促进其发展，该国于2008年又制定了可再生能量资源法案，又先后于2009年和2011年两次修改，主要规范可再生能源的市场和系统整合激励措施，上网电价的调整，调整太阳能光伏发电机制，减少高耗能工业，其中设定了一个目标，即到2020年可再生能源将提供30%的电力供给，这一目标在福岛核电灾难后将随着核能的逐步停用而提高到35%。2009年制定了可再生能源净价法，该法规定在整个网络内平均分配可再生能源电价。2001年制定，2005年和2011年两次修改的生物质条例，明确了生物质的范围、生物质发电的技术范围、生物质发电需达到的环境标准；根据生物质的不同而征收附加税，与能源相关的参考值将作为计算税率和确定征税类型的标准等内容。此外，德国还制定了促进新能源发展的其他法律。总之，通过严格、系统、缜密的立法来保证其新能源战略的实施，以维护国家的能源安全。完善的能源立法，是保障德国实施新能源战略的基础和保障。

从德国的立法进程和立法内容看，我们在新能源战略立法方面还存在很大差距，不利于我国新能源战略的实施，因此，应当加大对我国新能源立法的研究和务实行动的力度，特别是要认真研究我国的能源结构和能源的发展方向，促进核能发展摆在总要位置，同时加快研究页岩气的开发利用问题，特别是要加快提升开发技术水平。这样才能保证完善、系统、高效，具有良好操作性的新能源法律规范保障我国新能源战略的有效实施。（作者系全国人大环境与资源保护委员会法案室主任）